10月11日，財政部發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》。該通知顯示，北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路(通州-大興段)等516個項目成為第三批PPP示范項目，計劃總投資金額11708億元。自2013年黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，國家相關(guān)部委陸續(xù)出臺了系列政府和社會資本合作(PPP)的文件，PPP模式被迅速推廣。但是，在急速發(fā)展的過程中，PPP模式也暴露出了一些始料未及的矛盾，例如央企、國企與民營企業(yè)的資金矛盾，信用和風(fēng)險管控，法律監(jiān)管空白等。近日，《經(jīng)濟(jì)》記者就這些問題，對相關(guān)專家進(jìn)行了采訪。
高額補貼成誘餌
《經(jīng)濟(jì)》：PPP中心數(shù)據(jù)顯示，第三批示范項目審批時，財政部共收到各地申報項目1070個，無論在申報數(shù)量還是投資額上，都遠(yuǎn)高于前兩批之和。由此看來，PPP項目如此火爆的原因有哪些?
陳永宏(天職工程咨詢股份有限公司董事長)：一是政府推廣力度大，財政部、發(fā)改委都在各自系統(tǒng)內(nèi)大力宣傳與推動PPP模式，并都各自出臺或聯(lián)合相關(guān)行業(yè)主管部門出臺了一系列政策，在地方，PPP已成為許多地方政府的重要工作之一。二是獎勵力度大，根據(jù)財政部《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，2016年度入選財政部PPP示范項目的都有財政資金獎勵，分別是800萬、500萬、300萬，該補貼是給地方政府的，地方政府就必然有積極性。三是社會資本積極參與，這里的社會資本可能主要還是國企。在沒有PPP之前，對于公用事業(yè)的投資，不管是政府購買服務(wù)也好，自行建設(shè)也好，受益對象也主要是國有建筑企業(yè)。現(xiàn)在實行PPP，實際上是把未來若干年的政府建設(shè)項目提前放出來，各大國企自然要大顯神通，發(fā)揮各自所能，提前搶到這份大蛋糕。這也推動了PPP項目的火爆。
《經(jīng)濟(jì)》：有人稱，除了中央財政直接資金支持，地方上的PPP項目入選財政部示范項目后，將更容易獲得社會資本的認(rèn)可，也更容易獲得金融機構(gòu)的支持，如何看待這一點?社會資本進(jìn)入PPP重點看的是哪些方面?
陳永宏：應(yīng)該有影響，因為地方上的PPP項目要入選財政部示范項目，需要經(jīng)過省級和財政部的層層審核，其項目的合規(guī)性、可落地性、前期工作的完善性等都比一般項目要好，自然更容易通過金融機構(gòu)的評審。至于最終能否獲得金融機構(gòu)貸款、獲得社會資本的認(rèn)可，還得看項目能否符合金融機構(gòu)和國家PPP基金的貸款條件，以及能否讓社會資本方看到利益，風(fēng)險可控，通過社會資本方的投資決策程序。當(dāng)然，如果入選財政部示范項目，各級地方政府部門自然會給予更大的支持，促進(jìn)項目落地。
梁艦(北京中建政研信息咨詢中心主任)：社會資本方對未來行使特許經(jīng)營權(quán)的前景十分看好。一方面，項目公司成立后，社會資本方將享有建設(shè)、運營、融資等權(quán)利，其行使期限為10-30年不等，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策及市場前景，社會資本方對特許經(jīng)營權(quán)的長期性及穩(wěn)定性的經(jīng)營前景看好。
另一方面，項目公司可在做好市場調(diào)查的前提下，充分利用特許經(jīng)營權(quán)組合資源，在運營中適時靈活籌集調(diào)度資金，支撐公司運營，為社會提供良好的服務(wù)產(chǎn)品。
落地不足10%
《經(jīng)濟(jì)》：與“擠破頭”的申報相比，PPP項目的推進(jìn)速度卻不及預(yù)期，這其中的主要原因有哪些?目前PPP項目的推進(jìn)率有多少?
單光暄(中國科技市場協(xié)會PPP產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)委員會常務(wù)會長兼秘書長)：截至6月30日，全國擬采用PPP儲備項目有9285個，月均增加457個，總投資超過10.6萬億元，進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項目619個，總投資額是1萬億元，占到入庫項目總數(shù)的6.7%，占總投資額9.4%，但全國PPP項目能夠落地的卻不到10%。通過這些數(shù)據(jù)可以看出，在PPP項目上大家有些盲目，我認(rèn)為導(dǎo)致的原因有3點。
第一，在國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺前，地方政府平臺融資就已到極限，資產(chǎn)負(fù)債率都超過了發(fā)行債券的比例，該文件是控制債務(wù)的文件，但是地方政府理解為新形勢下的一種融資手段，各地方政府都愿意借著融資政策的春風(fēng)多做些政績。第二，如今GDP下降得很快，中央政府也在順?biāo)浦郏氚雅c基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)行業(yè)帶動起來，提高GDP，因此表面上形成了火爆的情況。第三，金融機構(gòu)由于投資形勢不佳，目前也存在資產(chǎn)荒的問題，由于貸款給民營企業(yè)有一定的風(fēng)險，所以金融機構(gòu)往往為了規(guī)避風(fēng)險而貸給國有企業(yè)，這樣一旦出現(xiàn)問題也能在體制內(nèi)得到解決。
陳永宏：主要原因有以下幾個方面，一是PPP項目申報并沒有嚴(yán)格的要求，政府方只需提供簡單的初步實施方案，就可以進(jìn)入財政部PPP項目綜合信息平臺，作為儲備項目向社會公示，這也是申報“擠破頭”的原因。而推進(jìn)項目則必須要達(dá)到一定的條件，如項目的可行性研究、用地規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)評等前期工作是否完成，有的項目還要完成初步設(shè)計，這些工作既需要時間，又需要動輒幾十、幾百萬元的前期費用。如果前期工作不做好，一窩蜂上項目，就可能達(dá)不到PPP提高效率、緩解債務(wù)的預(yù)期。二是社會資本方要看到利益，才可能參與PPP項目。如果項目不成熟，不確定性的風(fēng)險比較大，社會資本方特別是真正的民間資本，并不會積極性參與。社會資本方參與PPP項目也需要投入前期成本，目前國家直接對社會資本或民間資本的補貼很少，即使有也有很多條件，例如監(jiān)管等，這讓社會資本方退避三舍。
目前PPP項目的推進(jìn)率不好說，除傳統(tǒng)的已經(jīng)成熟的原BOT項目外，估計落地率不高。政府想要社會資本承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，但社會資本只想把風(fēng)險控制到最低，雙方需要經(jīng)過多輪溝通才可以達(dá)到共同點。
梁艦：從各地PPP項目的申報項目結(jié)構(gòu)來看，水務(wù)工程如污水處理和公路建設(shè)項目占比較大。從PPP項目的落地情況來看，要遠(yuǎn)低于申報進(jìn)度，這是因為PPP項目落地前，政府部門需要進(jìn)行深入的市場調(diào)查及相關(guān)的論證工作，社會投資方在與政府部門談判前，也需要與金融機構(gòu)進(jìn)行融資事項溝通和談判，這些程序要比PPP示范項目復(fù)雜得多。
國企受青睞，民企被排擠
《經(jīng)濟(jì)》：目前PPP項目中的社會資本的占比有多大?社會資本進(jìn)入PPP項目的困難有哪些?
梁艦：社會資本參與PPP項目的困難主要是，未來項目公司的融資問題。這是政府方和社會資本方共識的問題。在承建基礎(chǔ)設(shè)施工程中，項目公司所需的資金量較大且占用期長，投資方不僅要拓展籌資渠道，而且還要研究最佳的融資方案，既要減少融資成本，又要規(guī)避風(fēng)險。
陳永宏：目前對于社會資本的定義比較廣泛，國有企業(yè)都包含其中。據(jù)我們了解，落地的PPP項目中，社會資本以國有企業(yè)為主，主要集中在交通、水務(wù)等行業(yè)，這些行業(yè)已經(jīng)有了較為成熟的PPP模式，政府與社會方的利益邊界比較清晰，也形成了一定的競爭市場，方便項目落地。而其他公用事業(yè)如旅游、教育等，由于可借鑒的經(jīng)驗較少，項目利益邊界也不清晰，一個項目從啟動到落地需要較長的時間，落地后也需要通過若干個運營年度來檢驗最初的PPP設(shè)計是否合理，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等。
社會資本進(jìn)入PPP項目的關(guān)鍵還是在于一個“利”字。資本是逐利的，無利不往。如果社會資本覺得利不夠或風(fēng)險過大，自然就難以有積極性。目前PPP模式難以讓社會資本看到利，主要有以下幾個原因，一是新興的PPP項目模式不成熟，項目本身的不確定性風(fēng)險大，甚至許多項目都需要財政的補貼。二是社會資本方在PPP中處于信息不對稱地位。目前PPP項目前期工作都是政府方做的，過程與結(jié)果都不完全對社會資本方公開。社會資本方要評價一個項目是否值得參與，還得另起爐灶，自己或聘請第三方對項目進(jìn)行評估、做財務(wù)測算，才可能做出正確的投資決策。而進(jìn)行這些決策是要付出人力、財務(wù)成本的，這也影響了其介入的積極性。
《經(jīng)濟(jì)》：縱觀PPP模式，一些地方政府在推進(jìn)過程中，重準(zhǔn)入保障，而缺乏退出規(guī)范安排，導(dǎo)致社會資本很沒有“安全感”，在利益保障方面，社會資本還有哪些方面的擔(dān)憂?
陳永宏：政府方重準(zhǔn)入保障、輕退也有其道理，政府方擔(dān)心社會資本進(jìn)來幾年，把施工利潤得到手，不做長期經(jīng)營打算，這肯定是不利于PPP項目發(fā)展的，也會增加政府方管理的難度。目前社會資本也不是完全沒有退出機制，許多PPP項目合同中有約定，若干年后，比如5年或10年，經(jīng)政府方同意，PPP項目公司股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。這就是PPP社會資本退出的途徑。這樣規(guī)定也不錯，社會資本方只有把PPP項目經(jīng)營好了，才可能在資本市場找到下家轉(zhuǎn)讓。同時，也沒有法規(guī)禁止PPP項目公司上市，目前上市公司也有在投PPP項目，實際上也是利用資本市場的資金做PPP。
但是特別值得一提的是，大多PPP項目都是公用項目，這些項目有一個共同點：社會資本方?jīng)]有項目資產(chǎn)的所有權(quán)，只有經(jīng)營權(quán)。也就是BOT中，只有一個O(經(jīng)營)，沒有另一個O(所有)。因此，社會資本方是無法獲得項目資產(chǎn)特別是土地增值收益的。由此可見，社會資本方投一個PPP項目與投一個有土地的實業(yè)項目的收益是不可同日而語的，更何況政府還限定PPP項目的投資收益率。
單光暄：在PPP項目社會資本的問題上，主要困惑在于民營資本高門檻設(shè)置方面。地方政府在穩(wěn)增長的壓力下，首先推出的是大型或特大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目，融資需求一般是幾十億、上百億甚至是幾百億，但民營企業(yè)并不具備如此強大的投融資能力;其次，不少地方政府在1.0的模式下進(jìn)行合作，即政府主導(dǎo)，承諾固定回報或政府購買服務(wù)，這樣會導(dǎo)致合作雙方關(guān)系不平等;第三，在競爭性領(lǐng)域中，國企、央企因為有龐大的經(jīng)濟(jì)體量，具備絕對的優(yōu)勢，受到各地方政府和金融機構(gòu)的青睞，形成了地方政府認(rèn)同央企、國企參與，民營資本被擠出的矛盾;第四，不少地方政府將公益性項目拿出來給社會資本負(fù)責(zé)，卻把有經(jīng)營效益的項目留給政府平臺，導(dǎo)致政府財力不足，負(fù)債高企，民營資本也擔(dān)心政策性風(fēng)險和債務(wù)變化，發(fā)生“新官不理舊賬”的情況，使得社會資本很難融入民營資本。
“關(guān)門打狗的做法很普遍”
《經(jīng)濟(jì)》：我國的PPP模式在推行中還存在哪些問題?
陳永宏：在做PPP項目咨詢時，我們重點關(guān)注到一個問題，財務(wù)測算模型的標(biāo)準(zhǔn)化問題，其直接影響著政府方與社會資本方的利益分配。PPP項目的實質(zhì)是政府方讓渡部分利益給社會資本方，讓社會資本方獲得適當(dāng)?shù)氖找妫饺〉闷渌枰墓卜?wù)產(chǎn)品。但是，政府方該讓渡多少利益才合適?經(jīng)營權(quán)應(yīng)該設(shè)置為幾年?這需要對PPP項目進(jìn)行客觀合理的財務(wù)測算。
但目前各咨詢機構(gòu)的財務(wù)測算主要是參考原工程咨詢中的經(jīng)濟(jì)評價去做，有沒有考慮PPP項目的特殊性，如經(jīng)營年限不一定等于項目經(jīng)濟(jì)壽命、政府方可能不參與社會分配、PPP項目合同中還可能存在一些特殊的約定會影響財務(wù)測算數(shù)據(jù)的選取等，這些都不得而知。因此我們建議應(yīng)該建立PPP財務(wù)測算規(guī)則，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以保證PPP項目利益分配的公平性。
梁艦：PPP項目在推進(jìn)過程中還存在相關(guān)法律滯后的問題，一方面，PPP項目涉及的行業(yè)對合同條款的要求條件及其內(nèi)容都具有專業(yè)性約束要求，而我國法律在這方面的空白點較多。另一方面，在PPP項目中政府也屬于介入主體，在合同條款中，應(yīng)該對政府行為作出同樣全面的約束。此外，不同行業(yè)的PPP項目在運營和退出階段還存在管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后的情況，這些空白都會影響社會投資方的投資行為。
李賓(北京天域資產(chǎn)管理有限公司董事長):PPP要求嚴(yán)格的問責(zé)機制，主要表現(xiàn)為，第一，更高的透明要求，這是對地方政府提高治理能力的有力督促。一般來說，治理水平有待提高的地方政府，其透明度都相對較低，如此則PPP所受的限制就比較多，且往往這些地方資金更為短缺，為了更好地實現(xiàn)政府功能，更有動力促進(jìn)公共部門的透明度，這也是一種倒逼機制。第二，更多的問責(zé)主體，如投資者、貸款者、支付服務(wù)費用的使用者或是納稅人，因各自不同的利益，必然產(chǎn)生相應(yīng)的問責(zé)訴求。第三，更加清晰的委托代理關(guān)系。PPP具有清晰的委托代理關(guān)系，清晰的委托代理關(guān)系有利于明確問責(zé)主體及問責(zé)事由，提高問責(zé)效率，強化治理約束。
單光暄：信用問題也是制約民營資本進(jìn)入PPP項目的門檻，“關(guān)門打狗的做法很普遍”。雖然財政部和發(fā)改委都做了積極努力，國務(wù)院也把制定“PPP法”交給國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)，但是目前國內(nèi)還是在用國外的那一套。要有效引導(dǎo)民間資本進(jìn)入PPP項目，就要加快推進(jìn)社會信用體系的建設(shè)，建立信用約束機制，打消民間資本的顧慮，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)。
